全球治理能抗衡单边主义吗？

当全球政经环境充满反复且前景极不明确时，全球治理自然也变得杂乱无章。当前全球的主要治理平台之一是G20组织。该组织刚于上周末在南非约翰内斯堡进行了每年一度的领导人峰会，会议显示出当前国际形势的纷乱。在G20峰会之前，《联合国气候变化框架公约》缔约方也在巴西举行了两星期的第30次大会(COP30)，其中各国关于分阶段停用化石燃料路线图的讨论，最终毫无结果。两次大型会议的一个共同点，是美国的明显缺席。二次大战后，西方主要国家在联合国、世界银行、国际货币基金和关税及贸易总协定等国际组织的框架下，走上经济复苏之路。但随著70年代初布列顿森林体系的崩溃和石油危机带来的经济困难，美国、英国、法国、西德、意大利和日本六个工业国在1975年开始共同商讨全球经济议题，翌年加拿大加入，组成七大工业国集团(G7)，并在随后30年主导全球经济。然而，2008年金融海啸爆发后，G7无力独自收拾残局，便由G20后备上阵。G20 始创于上世纪末亚洲金融危机之后，其目标是增强全球金融稳定，成员包括19个国家及欧盟， 与会者主要是各国的财金官员。2008年，G20因其重要责任，升级为领导人级别会议，奠定其全球主要议题论坛的地位，议题范围涵盖经济、金融、贸易、可持续发展、气候变化等多个领域 。19个成员国轮任主席国，到今年的南非刚好完结了第一个循环，本应成为一个回顾检讨和向前迈进的契机，但是次会议并没有起到这样的作用。不过，十多年来的多次G20会议也有达成一些重要成果。首先是危机处理方面，金融海啸发生后，在美国华府召开的G20会议成功地对问题根源达成共识，并由多国联合实施极为宽松的财政和货币政策、提高银行的资本充足比率，同时强调通力合作、拒绝贸易保护主义，更成立了名为金融稳定理事会(Financial Stability Board) 的新国际组织，为全球金融稳定提供制度保障。2020年新冠肺炎爆发，G20 迅即在当年3月底开会，统筹应付疫情，对低收入国家给予债务舒缓或暂停偿还，协调医疗用品和疫苗的国际分配，维持供应链继续开放等。G20既包括G7的发达国家，也包括印度、印尼、墨西哥等较低收入国家，因此有相当的全球代表性 。2023年，拥有55个国家成员的非洲联盟也加入了G20，使该组织涵盖了全球三分之二的人口和85%的GDP，进一步成为南北对话的主要平台。此外，G20 在鼓励开放贸易和减少碳排放等其他议题上也在持续发力。数天前，南非G20的共同宣言呼吁改革世界银行和国际货币基金以更符合发展中国家的需要，如降低发展中国家贷款息率、对其进行债务减免和气候融资支持。其特别之处在于，是次大会宣言在会议第一天上午即提早派发，并获得了所有出席人士的认可，不同于以往经过多轮磋商才在会议结束前公布的宣言惯例。这或许反映出与会者对议题早有坚定立场，同时显示美国的单边主义不会威胁到全球治理的运行。在地球村内，各个国家有共同利益，也有利益冲突，因而难免分分合合、聚聚散散。当利益出现，饼的大小已定，你争我夺的零和游戏必然存在利益冲突。而好的全球治理本质上是公共商品，不若私人商品如食物等排他性消费，其消费并无排他性，可以给予多人享用。但公共商品的非排他性导致供应方难以获得相应回报，进而抑制供给动力，所以在一个国家内通常由政府主导提供。然而，全球层面并不存在具备强制力的“全球政府”，良好管治只能通过国际组织来界定权限、各国通过协议自我约束等方式实现。加之国内外形势动态改变，全球治理体系难免显得松散。和今天比较，二战后的全球治理相对清晰稳定。当时全球分为美国和苏联两大核心阵营，阵营内的利益和价值观相对一致，其他国家的经济或政治能量影响力有限，难以动摇全球治理框架。与此同时，当时的关税及贸易重协定等新兴国际体系也树立了新的规范。此外，二战后的全球化主要由发达国家主导，众多发展中国家仍实施保护主义政策。换言之，后者未充分参与国际经济事务，使得全球治理的参与主体相对集中。然而，踏入80年代后，全球化有了重大转变，全球治理亦渐渐比以前复杂。第一，众多新兴市场和发展中国家开始参与全球经济活动，包括之前以计划经济为主的主体。大量劳动力和资金被调动起来东出西进，全球经济的面貌大幅改观。全球化促使不同经济体高度整合，你中有我、我中有你，多方经济活动互相牵动、亦同时制约，解决问题需要多方协作和磋商。第二，新兴市场和发展中国家的经济增长率早已超过发达国家，按购买力平价汇率计算，到今天已占全球总生产的61%，带来经济权力的多边化。二战后经济权力的层次感和明显的主从关系不复存在。第三，国际问题日益多样性和复杂化，例如科技进步带来的产业组织结构令“赢者通吃“，气候变化衍生出各种新行业，这些问题均超越国界。最后，特朗普两次任期内的政策波动、朝令夕改及规则突破，也为全球治理带来更多不确定因素。二战后的世界经济秩序至今已维持80年。全球经济情况已发生根本性变化的今天，全球治理模式也需要应时而变，不应昧于现实。特朗普是打破原有治理规则的典型代表，其核心目的是维护美国利益，而非优化全球良好治理这一公共商品。在当前极为混乱的局面下，建立新的治理模式并非易事，但各国应追求扩大共同利益，而非聚焦利益冲突。G20领导人峰会明年又会回到美国，开始各国轮任主席国的第二期循环。依照特朗普的执政风格，他大概率不会积极推动涉及全球利益的多边主义议题。但在其各种戏码之馀，如何利用G20高峰会议这个舞台进行政治表现，会是一段有趣的插曲。明年恰逢美国建国250周年，年底又是美国国会中期选举，和中国暂停一年的关税贸易战在到期后将会如何，特朗普此前提出的四月访华行程及随后习主席访美行程安排，都会是影响明年全球政经走势的重头戏。陆炎辉港大经管学院经济学荣誉副教授（本文同时于二零二五年十一月二十六日载于《信报》“龙虎山下”专栏）